2004-02-25

Freizügigkeit nicht für alle? Zur Reise(un)freiheit im Schengenland

Rechtsgrundlagen

Im Passgesetz sind folgende Formen von Ausreiseverboten geregelt: die Passversagung (§ 7 Abs. 1), -entziehung (§ 8) sowie die Passbeschränkung (§ 7 Abs. 2), die die Ausreise in festgelegte Länder für eine bestimmte Zeit untersagt. Ebenfalls kann angeordnet werden, dass der Personalausweis der/des Betroffenen nicht zur Ausreise berechtigt(§ 2 Abs. 2 PAuswG). Neben den Maßnahmen nach dem Passgesetz ordneten die Sicherheitsbehörden auch Meldeauflagen an, die sie auf die polizeiliche Genralklausel, nach der die Ordnungsbehörden notwendige Maßnahmen treffen können, um eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren (in Berlin: § 17 Abs. ASOG), stützten. Dabei ist einerseits fraglich, ob deutsche Innenbehörden überhaupt befugt sind, ausländische Rechtsgüter zu schützen und zweitens, ob die polizeiliche Generalklausel eine ausreichende Rechtsgrundlage für einen solchen Grundrechtseingriff darstellt.3

Als Tatbestandsvoraussetzung für solche Maßnahmen, müssen bestimmte Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass die/der PassbewerberIn bzw. PassinhaberIn die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der BRD gefährdet(§§ 7 Abs. 1 Nr.1 PassG). Eine Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit kommt in Betracht, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die/der Betroffene im Ausland Straftaten, wie z.B. Hochverrat, Gefährdung des Rechtsstaates, Landesverrat, Gefährdung der äußeren Sicherheit, Straftaten gegen die Landesverteidigung usw. begangen hat oder begehen könnte.4 Der aktuelle Hauptanwendungsfall dieser Normen ist jedoch die Passbeschränkung aufgrund einer Gefährdung "erheblicher Belange" der BRD. Dazu zählen u.a. politische Belange als auch das internationale Ansehen der Bundesrepublik.

Es ist generell problematisch, wenn die Gefährdung staatspolitischer Belange zur Grundlage für die Einschränkung kommunikativer Freiheitsrechte, wie Meinungs- und Versammlungsfreiheit, gemacht wird. Diese Rechtskonstruktion setzt eine Differenzierung zwischen dem pluralistischen Prozess der Meinungs- und Gemeinwohlbindung und Staatsinteressen voraus. Eine solche Differenzierung verfehlt aber die Grundlagen der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik. Denn die politischen u.a Belange der Bundesrepublik ergeben sich erst konstitutiv aus dem demokratischen Prozess.5

Im Bezug auf die Demonstrationen in Genua argumentierten die Sicherheitsbehörden, dass die Betroffenen sich an Ausschreitungen beteiligen könnten, wodurch das Ansehen der BRD im Ausland beschädigt werden würde. Es ist fraglich, ob eine Beschädigung des "Ansehens" den Grad an Erheblichkeit erreicht, den die Rechtsprechung fordert, um der ausufernden Anwendung dieser Eingriffsbefugnis wegen der Unbestimmtheit und Weite des Begriffs "Belange" vorzubeugen. Danach dürfen nur solche Belange in Betracht gezogen werden, die in der Erheblichkeit den Tatbeständen "innere und äußere Sicherheit" wenn nicht gleich-, so doch nahekommen.6 Negative Schlagzeilen über eventuelle Gewalttätigkeiten Deutscher im Ausland mögen zwar unangenehm sein, werden aber in ihrer "Schädlichkeit" wohl kaum an Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit heranreichen.

Damit die Ausreiseverbote verfügt werden können, müssen gem. § 7 Abs. 1 PassG Tatsachen vorliegen, die die Annahme einer Gefahr rechtfertigen. Dabei stützten sich die Sicherheitsbehörden u.a. auf den Datenbestand der Datei "Landfriedensbruch". In ihr sollen Daten von Personen erfasst sein, die die "verdächtig" sind, bestimmte Katalogstraftaten7 in einem örtlichen, zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer politischen Demonstration begangen zu haben.8 In Wirklichkeit waren Personen von Ausreiseverboten betroffen, deren einziges "Vergehen" darin bestand, dass die Polizei irgendwann einmal ihre Personalien im Zusammenhang mit einer Demonstration feststellte.

In einem Berliner Fall9 lagen die einzigen rechtskräftigen Verurteilungen 8 Jahre zurück. Bei den übrigen in der Begründung aufgezählten "Straftaten" Sachbeschädigung, Haus- sowie Landfriedensbruch) erfolgten Einstellungen, z.T. gegen geringe Geldbußen oder wurden nicht einmal Ermittlungen aufgenommen. Ein genanntes Verfahren endet sogar mit Freispruch!

Das Ausreiseverbot gegen einen Hannoveraner10 stützte sich darauf, dass ihm 1998 in der Vorkontrolle einer antifaschistischen Demonstration eine CS-Gas-Spraydose abgenommen wurde, die er zum Selbstschutz vor Nazi-Angriffen auf dem Nachhauseweg mit sich führte. Ein gegen ihn laufendes Verfahren wurde eingestellt. Im Jahre 2000 geriet er bei einer Anti-Expo-Demo in einen Polizeikessel und wurde in Gewahrsam genommen. In diesem Fall wurde noch nicht einmal ein Verfahren eröffnet und die Polizisten versicherten ihm, dass die aufgenommenen Daten wieder gelöscht werden. Ein Irrtum, wie sich an der Schweizer Grenze herausstellen sollte.

Nachhilfe für Senator Körting!

"Es gibt kein Grundrecht auf Ausreise" - mit diesen Worten verteidigte Berlins neuer Innensenator und Jurist(!) Ehrhart Körting (SPD) die Ausreiseverbote. Wer sowas in einer juristischen Klausur oder Hausarbeit schreibt, kann den Ö-Rechts-Schein in die Tonne treten. Hatte doch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) schon 1957 im Elfes-Urteil ein Recht auf Ausreise als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes anerkannt.11 Von dem Recht auf Freizügigkeit für EU-Bürger in Art. 18 des EG-Vertrages ganz zu schweigen... Gewonnen hatte Elfes seine Verfassungsbeschwerde übrigens nicht, dem vorgeworfen wurde, seine Telnahme an Friedenkonferenzen, die als sowjetisch gesteuert galten, gefährde das internationale Ansehen der Bundesrepublik. Im Klima des Kalten Krieges und des Antikommunismus' der 50er Jahre konnte man vom sonst als Verteidiger der Grundrechte gelobten BVerfG wohl nichts anderes erwarten.

Altbekanntes Links-Rechts-Schema

Eine Neuauflage erlebte das obrigkeitstaatliche Instrument der Ausreiseverbote nach Gewalttätigkeiten deutscher Hooligans während der Fußball-WM in Frankreich 1998.12 Noch rechtzeitig vor der Europameisterschaft 2000 in Belgien und den Niederlanden wurde die Missachtung einer Passbeschränkung genauso wie die Ausreise trotz Passentziehung unter Strafe gestellt. Insgesamt 285 Ausreiseverbote regte die Polizei bei Meldeämtern an. Auch hier lautete die Begründung: Die Berichterstattung über Gewaltexzesse deutscher Hools könne zu einer Beschädigung des internationalen Ansehens und somit erheblicher Belange Deutschlands führen.

Im Jahre 2001 hat sich offensichtlich bewahrheitet, was KritikerInnen zwei Jahre zuvor befürchteten: Die Einschränkung von Grundrechten wird an Hooligans oder Nazis, für die die Linke und BürgerInnenrechtsgruppen ja wenig Sympathien hegen, vorexerziert, weil man hofft, dass deshalb sich Kritik und Proteste gegen diese Aushöhlung von Grundrechten in Grenzen hält oder ausbleibt. Gerade im Hinblick auf die (mittlerweile wieder eingeschlafene) Bekämpfung des Neonazismus muss die BürgerInnenrechtsbewegung aufpassen, dass im Kampf gegen Rechts Grundrechte und Rechtsstaat von autoritären Sicherheitsstaatsfanatikern nicht gleich mitentsorgt werden.

Helle Martensen

1 Antwort d. BReg. auf Kl. Anfrage der PDS, BT-Ds. 14/6806 v. 16.08.01.

2 Griebenow/Busch, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 69 (2/2001), S. 67.

3 Mokros, Grundrechtereport 2001, S. 48.

4Medert/Süßmuth, Bd. II, Rdnr 12 zu § 7 PassG.

5 Zum analogen Problem im Versammlungsrecht: Battis/Grigoleit, NVwZ 2001 (Heft 2), S. 127.

6 BVerwGE 3, S. 171 (S. 176).

7 Landfriedensbruch, schwerer Hausfriedensbruch, Führung von Waffen und andere Straftaten, die unter aggressivem Einsatz physischer Kraft gegen Personen oder fremde Sachen mit der Folge bedeutender Schäden.

8 Bäumler, in: HdbPolR, Kap. J, Rdnr 193.

9 vgl. Griebenow/Busch, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 69 (2/2001), S. 67.

10 vgl. www.netzeitung.de/servlets/page?section=2&item=154739

11 BVerfGE 6, 32.

12 Mokros, R.: Ausreiseverbote für Hooligans? In: Grundrechtereport 2001, S. 45ff.

Source: http://www.rewi.hu-berlin.de/AKJ/zeitung/01-2/frei.html